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鄉鎮國土空間總體規劃編制再思考(一)

瀏覽次數: 發布日期:2023年11月04日
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一、前言

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔201918號)明確指出,建立“五級三類”國土空間規劃體系,將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃,實現“多規合一”,強化國土空間規劃對各專項規劃的指導與約束作用。其中“五級”按照“一級政府、一級事權、一級規劃”的原則,國土空間總體規劃分為“全國、省、市、縣、鄉鎮”五個層級;“三類”,即總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。

鄉鎮作為城鎮空間與農村空間連接的重要紐帶,同時也是總體規劃編制的最基本行政單元,承擔著由上傳導、中間管控、向下引導的重要作用。尤其是當前省市縣國土空間總體規劃已經完成編制,加快推進審批,鄉鎮國土空間總體規劃全面鋪開之際,其編制內容需要重新審視,主要從“摸家數、定目標、謀格局、優配置、重實施”等五方面展開。


二、編制重點內容

(一)摸家底

摸清底數是鄉鎮國土空間總體規劃編制最基本的工作。

確定鄉鎮的底圖底數。一般情況下,以2020年國土變更調查數據為基礎,按照《國土變更調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》相關要求,結合最新遙感影像、地理國情普查、電子地圖、POI數據等,在“三調”工作分類的基礎上進行“一對一”“一對多”“多對一”的用地細分,細分后的用地數據不得更改“三調”現狀。管理數據的轉換根據不同省份最新要求執行。

開展基礎研究。鄉鎮國土空間總體規劃編制的前期階段一方面要研究鄉鎮氣候和地形地貌條件、水土等自然資源稟賦及自然地理格局,區位、人口、產業等社會經濟發展條件,交通、市政基礎設施以及公共服務設施等建設情況,明確自身短板和優勢。另一方面要開展現狀評估、空間性規劃實施評估以及風險評估,分析國土空間開發過程中的特征問題以及面臨的風險。有條件鄉鎮可結合市縣“雙評價”結果進行細化研究。

做實調研座談。摸清鄉鎮相關主要領導對未來15年發展的訴求、意見和建議,就產業發展、鄉村振興、城鎮建設、城鄉統籌、農村人居環境整治以及重點建設項目謀劃等進行研討,平衡上級保護要求與鄉鎮發展之間的矛盾。

(二)定目標

鄉鎮國土空間總體規劃是對鄉鎮范圍內國土空間保護、開發、利用、修復作出的具體安排,是對上級國土空間總體規劃以及相關專項規劃的細化落實,是編制詳細規劃的依據。

明確總體定位。根據市縣國土空間總體規劃對鄉鎮主體功能定位、城鎮職能與等級定位、產業發展要求、重點項目保障需求,社會經濟發展規劃以及相關專項規劃的要求,明確鄉鎮在區域政治、經濟、社會和文化等所處的地位、作用和承擔的主要職能。

確定發展目標。根據總體定位,在落實國、省、市、縣重大戰略部署的基礎上,結合鄉鎮自身特色以及規劃期內需要解決的重點問題,提出實現總體定位的近、遠期規劃目標。

提出空間戰略。圍繞總體定位與發展目標,制定可以推動實現定位與目標的國土空間開發保護戰略。

制定規劃指標。落實市縣國土空間總體規劃確定的指標要求。同時,圍繞必須分配的指標,制定相應分解方案,落實到各行政村。此外,鄉鎮可結合國土空間發展目標和社會經濟發展要求,增加符合本地特色的指標。

(三)謀格局

空間格局是結合主體功能定位制定的空間發展指引,是優化并保障人口、資源、資金等各要素合理流動的基礎。

落實底線管控。落實市縣國土空間總體規劃確定的耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界、歷史文化保護線等各類管控邊界。根據地方實際,劃定村莊建設邊界。

優化空間格局。落實市、縣空間發展戰略,立足自然資源本底,明確生態、農業、歷史文化等保護類要素的空間范圍和城鄉、產業、交通等發展類要素整體布局,形成鎮域國土空間開發保護總體格局。進而提出農業空間格局、生態空間格局以及建設空間格局要求。

細化規劃分區。在縣級規劃分區的基礎上,結合鄉鎮保護與發展要求,進一步優化與修正國土空間規劃分區邊界,并沿用縣級制定的用途準入、用途轉換及相關要求;按照發展定位與目標要求,立足需要重點解決的問題,制定全域土地利用結構優化調整方案,合理確定農用地、建設用地、其他用地等的規模及比例結構。

(四)優配置

自然資源保護利用。落實市縣國土空間總體規劃關于耕地、林地、草地、濕地、水、礦產資源等各類自然資源的保護與利用要求,落實耕地保有量、永久基本農田保護面積等控制指標,分析并明確耕地后備資源潛力空間,落實永久基本農田儲備區、水源保護區、重要礦產資源保護和開發重要區域(尤其是規劃礦區和集中開采地塊)。

統籌城鄉發展。結合鄉鎮用地現狀、定位與目標、發展訴求以及空間格局,按照城鄉統籌、共建共享、普惠與特色相結合的原則,確定鄉鎮用地發展方向和空間布局。尤其是對市政基礎設施和公共服務設施進行優化配置。各鄉鎮根據不同省份具體要求,明確用地細分程度和相關配置要求(定點、定量、定界、定標準)。例如,根據國土空間規劃用地用海分類,鄉鎮域用地用海表達可為一級分類,但綠地與開敞空間用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地等以二級分類為主;鎮區(城鎮開發邊界范圍內)或鄉政府駐地用地用海應以二級分類深度為主,公共管理與公共服務用地建議表達至三級類。

國土綜合整治與生態修復。落實市縣國土空間總體規劃的生態保護修復和國土綜合整治的要求,嚴格執行水生態修復、林地修復、草地修復、濕地修復、土壤退化與污染修復、農用地整理、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、城市更新、宜耕后備資源開發等重點工程。

(五)重實施

上層規劃傳導。嚴格落實市縣規劃對鄉鎮主體功能定位、城鎮體系定位、底線管控要求、重點建設項目空間保障。

下層規劃指引。明確詳細規劃和“多規合一”實用性村莊編制范圍,提出規劃編制指引,分解并落實約束性指標。

行動計劃。根據縣級國民經濟和社會發展五年規劃和鄉鎮級國民經濟和社會發展五年規劃或“十四五”規劃設想中鄉鎮涉及重點項目,結合鄉鎮亟需建設需求,明確鄉鎮國土空間總體規劃近期建設計劃,并明確資金保障路徑。

實施評估。參照市縣國土空間總體規劃體檢評估機制,建立定期評估機制,評估規劃在主要目標、空間布局、重大工程等方面的執行效果,適時組織規劃修改。

三、思考總結

本次鄉鎮國土空間總體規劃編制的思考,僅僅是在學習廣東、陜西、青海等省份鄉鎮技術編制導則的基礎上,結合個案鄉鎮國土空間總體規劃編制實踐的宏觀思考,尚未就如何優化空間格局以及統籌城鄉發展進行深入闡述。此外,也未對鎮區或鄉政府駐地規劃進行細致推敲,有待進一步探討。

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